Por William Freire[1]
O nascimento dos direitos minerários é assunto dos mais interessantes. Entretanto, estudar as hipóteses de sua extinção tem utilidade prática e imediata, em razão das consequências na esfera patrimonial do minerador.
Há alguma divergência doutrinária na classificação das hipóteses de extinção dos atos administrativos. Há critérios diversos, como a extinção por causas normais (em que o vencimento do prazo do direito minerário seria o exemplo mais simples) ou anormais, como a cassação, adotada por diversos autores estudados, a exemplo de GASPARINI (Direito Administrativo), DI PIETRO (Direito Administrativo) e CELSO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo), que o Código de Mineração denomina de caducidade ou a renúncia. Há até divergência quanto ao uso dos vocábulos caducidade e decaimento (como em DI PIETRO e CARVALHO FILHO, este em seu Manual de Direito Administrativo).
A teoria geral dos atos administrativos não pode ser aplicada sem ter em mente que o Direito Administrativo compreende o estudo de matérias heterogêneas e que há necessidade de levar em consideração as muitas especificidades do Direito Minerário.
Os atos administrativos minerários podem – segundo corrente que nos parece majoritária – ser extintos em razão de: (i) atendimento dos seus objetivos ou, na dicção de alguns doutrinadores, como JUSTEN FILHO, exaurimento de sua eficácia, (ii) desaparecimento do objeto, (iii) desaparecimento do titular do direito minerário, (iv) transcurso do prazo do direito minerário sem que haja prorrogação, (v) pela desistência, (vi) pela renúncia, (vii) pela cassação (ou caducidade, considerando o vocábulo utilizado pelo Código de Mineração), (vii) pelo decaimento, (ix) pela resolução, em razão da força maior ou caso fortuito, e (x) pela revogação pela administração pública com indenização ampla e prévia.
Considerando os atributos dos direitos minerários, cada item constitui um campo amplo de estudo. Trataremos da cassação e do decaimento.
Há divergência doutrinária em relação ao cabimento de revogação dos atos administrativos vinculados, como os atos administrativos-minerários. A posição majoritária, ao nosso ver — e contrária à nossa — é no sentido do cabimento da revogação mediante ampla indenização. Acrescentaria: ampla e prévia indenização. Sem ela, e dessa forma, o poder público não pode paralisar o empreendimento.
Caso haja a revogação com ampla indenização e, posteriormente, a União desista de implementar o projeto de utilidade pública que deu causa à revogação, há duas possibilidades de raciocínio em relação ao Direito de Prioridade: (i) houve a revogação do direito minerário, mas não houve a revogação do Direito de Prioridade, porque este se classifica como um direito adquirido e (ii) a revogação com a indenização ampla e prévia alcançaria também o Direito de Prioridade, porque o patrimônio do minerador foi integralmente reconstituído.
A melhor posição — segundo essa corrente majoritária — é no sentido de que não há direito adquirido na manutenção do direito minerário que, posteriormente, tornou-se obstáculo à implementação de outro projeto de utilidade pública superior. Entretanto, entendemos que há um direito adquirido ao Direito de Prioridade.
Nessa hipótese, caso a União revogue um direito minerário e desista do projeto futuramente, não poderá outorgar direito minerário para terceiro sobre a mesma área gravada com Direito de Prioridade anterior.
O Direito de Prioridade também deverá ser preservado em caso de decaimento do direito minerário.
Alguns aspectos comuns entre a revogação com indenização e o decaimento que devem ser enfatizados:
- A indenização deve ser ampla e prévia;
- A administração pública não pode criar restrição à atividade mineral antes da indenização (até porque o minerador terá diversas despesas – trabalhistas, por exemplo) com a paralisação;
- Se o Estado foi o causador da paralisação da atividade, deve ficar responsável por todos os aspectos, custos e responsabilidades relacionados ao descomissionamento do empreendimento;
- Nas duas hipóteses – revogação e decaimento –, o Direito de Prioridade deve ser preservado.
Lembremos as palavras de Juarez Freitas (Direito fundamental à boa administração pública, Malheiros Editores) e Vanice Regina Lírio do Vale (Direito fundamental à boa administração pública e governança, Editora Fórum): “Há um direito fundamental à boa administração pública”, o que pode ser dito de outra forma no contexto deste artigo: a administração pública não pode revogar, decair ou causar impedimento ao desenvolvimento de um direito minerário e empurrar o problema e o prejuízo para o empresário.
