BALANÇO DOS 4 ANOS DA REGULAÇÃO NA ANM (PARTE II)

Por Mathias Heider¹, David Fonseca Siqueira⁵, Yuri Faria Pontual de Mores¹, Valéria Alves Rodrigues de Melo²; Patrícia Alves Junqueira⁴; Sérgio Tokunaga³; Karen Cristina de Jesus Pires⁴; Izabel Shizuka Ito Torres⁴; Marco Antônio Freire Ramos³e José Joaquim Coelho³

1 Superintendência de Regulação Econômica e Governança Regulatória – SRG; 2 Coordenação de Política Regulatória – COPRE; 3 Núcleo de Monitoramento Regulatório – NUMOR;4 Núcleo de Governança Regulatória – NUGOR
5 Superintendência de Ordenamento Territorial e Disponibilidade de Áreas – SOT

A ANM e a Governança Regulatória

Processo de Participação e Controle Social

O Processo de Participação e Controle Social (PPCS) constitui um instrumento de diálogo com os stakeholders (atores interessados), imprescindíveis para a construção de ações regulatórias robustas e mais eficientes. Em abril de 2021 foi lançado o sistema Participa ANM, com o objetivo de congregar todos os PPCS’s da agência em uma única plataforma. Entre as principais funcionalidades e facilidades do novo sistema estão a geração automática de relatórios das contribuições recebidas, maior transparência na divulgação de todas as etapas de PPCS e a constante atualização do cadastro de participantes. No biênio 2020-2021, a ANM avançou na implementação de PPCS’s, por meio da realização de 58 eventos, entre Consultas Públicas (CP), Audiências Públicas (AP), Tomadas de Subsídio (TS) e Reuniões Participativas (RP).

As informações relativas aos PPCS’s realizados no período estão disponíveis no endereço https://www.gov.br/anm/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social e no relatório de fechamento da Agenda Regulatória ANM 2020-2021. No âmbito da Agenda 2022/2023 foram realizados 25 eventos de PPCS’s, demonstrando o contínuo trabalho da ANM em manter o diálogo com o setor regulado com vistas à implementação de ações regulatórias mais efetivas. Informações adicionais sobre PPCS’s podem ser obtidas através do endereço https://www.gov.br/anm/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social

Avaliação de Resultado Regulatório

A Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) consiste na verificação dos efeitos decorrentes da edição de ato normativo, considerados o alcance dos objetivos originalmente pretendidos e os demais impactos observados sobre o mercado e a sociedade, em decorrência de sua implementação. Sua integração ao ciclo regulatório dos órgãos e entidades públicas federais, assim como a AIR (Análise de Impacto Regulatório), foi regulamentada pelo Decreto nº 10.411/2020. A primeira ARR da ANM avaliou os efeitos da Resolução nº 24, de 3 de fevereiro de 2020, que regulamentou o novo procedimento de disponibilidade de áreas, finalizada em dezembro de 2022 (https://www.gov.br/anm/pt-br/avaliacao-de-resultado-regulatorio-arr-do-procedimento-de-disponibilidade-de-areas-para-mineracao-revela-assertividade-do-procedimento-implementado-em-2020, onde se encontra também o link de acesso ao referido documento).

Gestão e Redução do Fardo Regulatório

O Planejamento Estratégico da ANM prevê o indicador de Redução do Fardo Regulatório, que visa quantificar a redução do custo de atraso gerado ao setor regulado, a partir da implementação de novos projetos. Em 2022, foram considerados os sistemas de Requerimento Eletrônico de Pesquisa (REPEM) e de Oferta Pública e Leilão de Áreas (SOPLE) para o cálculo do indicador.

Em relação ao sistema REPEM, os cálculos estimados indicaram uma diminuição do prazo de análise do requerimento de pesquisa de 728 dias para 34 dias, representando uma redução de fardo de R$ 126.913.717,00 para o ano de 2022, com base nas metodologias do Office of Best Practice Regulation (OBPR) e do Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA). Já em relação às alterações do novo procedimento de Disponibilidade, instituídas através do Sistema de Oferta Pública e Leilão de Áreas (SOPLE), a redução alcança a cifra de R$ 369.316.232,00 para o ano de 2022.

Outro ponto a ser destacado é a revisão do estoque regulatório, que fortalece a segurança jurídica e reduz o Custo Brasil. Além de ser uma boa prática regulatória, a revisão normativa tornou-se uma política pública a partir da edição do Decreto nº 10.139, de 2020. A ANM mapeou todos os normativos vigentes (Portaria 1.125/2022) e revogou aqueles cujos efeitos já haviam expirado (Resoluções 74/2021 e 124/2022). Atualmente, está sendo desenvolvido o projeto de revisão e consolidação das Normas Reguladoras da Mineração (NRM). O projeto foi iniciado em novembro de 2022 e as minutas serão submetidas ao rito da participação social

Legislação para o Ouro

Cabe destacar a inserção da ANM na melhoria do controle das operações e da cadeia do ouro, a partir de 2020/21, com adesão ao COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras), ENCCLA (Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro) e SISBIN (Sistema Brasileiro de Inteligência). A ANM foi convidada a participar da ENCCLA em 2021 e efetivada em 2022. Agregando 89 instituições públicas do Brasil, a ENCCLA é a principal rede de articulação institucional do país para o arranjo, discussões, formulação de políticas públicas e soluções de enfrentamento à corrupção e à lavagem de dinheiro, além de modelo de boa prática reconhecida por foros internacionais dos quais o Brasil é signatário.

Em 2021 foi instituída a ação 03 da ENCCLA, para “aprimorar a supervisão em matéria de riscos de PLD/FT (lavagem de dinheiro/financiamento de terrorismo) na atividade de mineração e de comércio de metais e pedras preciosas”. A ação motivou a iniciação do projeto de regulamentação dos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, constante da Agenda Regulatória da ANM 2022-2023, que resultou na Resolução ANM nº 129, de 23 de fevereiro de 2023.

A referida Resolução estabeleceu regras de governança mais claras para os produtores de pedras e metais preciosos, estabelecendo a necessidade de registro de clientes e das operações realizadas nos últimos 10 anos, bem como a obrigatoriedade de comunicação ao COAF, no caso de operações suspeitas. Assim, estabeleceu importantes instrumentos para que a ANM e o COAF possam exercer o efetivo controle no combate às operações de “lavagem” evitando assim o “esquentamento” de pedras e metais preciosos.

No momento, a ANM coordena, juntamente com o COAF, a Ação 03/2021 (ENCCLA): “Metais preciosos – avaliar medidas para o aprimoramento da supervisão na atividade de mineração e comércio de metais e gemas preciosas, com proposta de estabelecimento de um marco regulatório na etapa de mineração em matéria de PLD/FT para o setor”. Essa ação visa integrar os órgãos que combatem a lavagem de dinheiro, por meio da criação de estratégias e instrumentos de compartilhamento de informação.

Outra medida foi a adesão da ANM ao SISBIN, instituído pela Lei 9.883, de 7 de dezembro 1999, efetivada em 2022, com o objetivo de integrar as ações de planejamento e execução das atividades de inteligência do Brasil, contando com 48 órgãos federais para a troca de informações. Registre-se também, que a adesão ao SISBIN pela ANM visa aperfeiçoar os mecanismos de inteligência regulatória e sua capacidade de produzir dados estruturados, aprimorando as ações de fiscalização, controle e combate à lavagem de dinheiro.

Em matéria normativa foram aprovadas duas resoluções importantes. A Resolução ANM nº 103, de 20 de abril de 2022, instituiu o Cadastro Nacional do Primeiro Adquirente de bens minerais oriundos de Permissão de Lavra Garimpeira (PLG), resultando na melhoria das atividades regulatórias do setor e gerando evidências para orientar as ações fiscalizatórias da atividade e de arrecadação de CFEM. Já a Resolução ANM nº 122/2022, de 28 de novembro de 2022, aprovou o novo marco de infrações e sanções da ANM. O normativo ampliou os valores das multas aplicáveis em decorrência do não cumprimento das obrigações previstas na legislação do setor mineral, de modo a aumentar o enforcement decorrente da atuação fiscalizatória.

Em curso, encontram-se dois projetos da Agenda Regulatória ANM 2022/2023. O projeto de Declarações de Informações Econômico-Fiscais da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – DIEF/CFEM, que se encontra em estágio avançado de desenvolvimento, visa instituir uma obrigação acessória às pessoas obrigadas a recolher a CFEM, com a finalidade de reunir, em um único meio eletrônico, todas as informações econômico-fiscais a serem prestadas mensalmente pelos mineradores. A proposta normativa, portanto, irá possibilitar um melhor acompanhamento e tratamento dos dados de produção e comercialização de bens minerais. Além dessa norma, em elaboração, será desenvolvido o sistema DIEF-CFEM, cujo cruzamento do banco de dados irá aumentar significativamente a capacidade de fiscalização do setor mineral por diversas áreas da ANM.

Por fim, o projeto de Revisão dos processos de outorga do Regime de Permissão de Lavra Garimpeira (PLG): consolidação normativa, constante da Agenda Regulatória, visa revisar, aprimorar e consolidar todas as regras e procedimentos de outorga e de fiscalização da atividade de mineração no regime de PLG.

Acordos de Cooperação Técnica

Com a Polícia Federal foi assinado o Acordo de Cooperação Técnica – ACT, com o objetivo de combater a ilegalidade na cadeia do ouro através do compartilhamento de dados, informações, realização de operações integradas de inteligência, ações conjuntas de combate aos crimes e infrações, intercâmbio de infraestrutura, equipamentos e experiências com amostras de minérios.

Através desse acordo, a ANM passou a ter acesso ao software de imagens de satélite Brasil M.A.I.S., imprescindível para a realização de fiscalização remota por sua equipe. A agência vem realizando diversos cursos de capacitação para que os servidores desenvolvam expertise e domínio do referido software. Adicionalmente, o novo Regimento Interno da ANM, aprovado pela Resolução nº 102/2022, criou a Coordenação de Inteligência Fiscalizatória, no âmbito da Superintendência de Fiscalização – SFI, que tem ampla articulação com a Polícia Federal e demais órgãos.

A ANM também está trabalhando a integração e digitalização de bases de dados internas e externas, com o objetivo de aperfeiçoar as análises, apoiando atividades de fiscalização e trabalhos de economia mineral. Além disso, está desenvolvendo o sistema de recebimento de denúncias de lavra ilegal e estudo de imagens de satélite, que visa aprimorar o recebimento e tratamento de denúncias de lavra ilegal.

Outro ACT foi efetivado entre a agência e o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), para apoio na avaliação de atos de concentração relativos ao setor mineral. Para tanto a área de economia mineral foi reestruturada (vide figura 05), de forma a abarcar essa atividade, além de fazer estudos de mercado. A área de regulação (SRG) ainda efetuou ACT’s com o IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Polícia Federal, Confea/CREA (conselhos federal e regionais de Engenharia e Agronomia), OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e SGB (Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais), ampliando as possibilidades de troca de dados e informações e gerando sinergias para a integração de ações.

No caso da OCDE, o acordo visa o desenvolvimento dos mercados, corporações e nações, que se fortalecem por melhores práticas de Governança Corporativa para as sociedades e instituições mundiais. A OCDE avaliou a legislação e normas do setor mineral no Brasil, com a proposta de adequar essa estrutura normativa aos princípios de governança e de transparência vigentes no conjunto de países-membros da entidade. Em 2 de fevereiro de 2022 foi realizado o Fórum Internacional Virtual ANM-OCDE, com transmissão através das plataformas Zoom e You Tube, que teve como maior atração o lançamento do relatório “Governança Regulatória no Setor de Mineração no Brasil”.

Matriz de Relacionamentos

A Matriz de Relacionamentos de Classificações de Produtos e de Atividades Econômicas apresenta nova metodologia desenvolvida pela COEMI/SRG (Coordenação de Economia Mineral da Superintendência de Regulação Econômica e Governança Regulatória), que permite ao usuário selecionar produtos, serviços industriais e atividades econômicas pertinentes às cadeias produtivas do setor mineral.

O usuário da ferramenta poderá identificar a relação existente entre substâncias minerais e classificações, como a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) e a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). A matriz define correspondências entre 15 diferentes classificações – 5 internacionais (ISIC, SH, CPC, SITC e BEC) e 10 nacionais -, todas utilizadas em diversas pesquisas e bases de dados nacionais e estrangeiras. Está disponível para consulta como painel interativo através do link:

https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiN2RiMGZmZjYtZTM0Yy00NDE0LTkwMDEtMjQ3NmFhNTY5NDdkIiwidCI6ImEzMDgzZTIxLTc0OWItNDUzNC05YWZhLTU0Y2MzMTg4OTdiOCJ9&pageName=ReportSection29cc21fce8bb4467797a

Recursos humanos e estrutura da SRG

A ANM apresenta uma elevada defasagem no seu quadro de pessoal conforme pode ser visto no Gráfico 1. Foram realizados concursos públicos em 2006, 2010 e 2022 (este último, específico para a área de Barragens), porém o atual déficit permanece como fator crítico para todas as atribuições da agência. Ressaltam-se, principalmente, as novas demandas oriundas da fiscalização das barragens de mineração e do processo regulatório.

Grafico 1 — Gráfico 1: Quantitativo de pessoal ANM

A estrutura da SRG encontra-se detalhada na Figura 5.

Desafios

A implementação e gestão da regulação na ANM envolve uma série de desafios:

Agenda Regulatória: cumprimento dos cronogramas previstos para os projetos da Agenda 2022/2023; elaboração da nova AR 2024-2025 com a participação da sociedade, por meio de ampla divulgação;
Capacitação dos servidores: em cursos de regulação, contemplando, entre outros, os cursos de Análise de Impacto Regulatório -AIR, Avaliação de Resultado Regulatório – ARR, Power BI e gestão de riscos regulatórios;
Elaboração da Agenda de Avaliação de Resultado Regulatório: definição de normativo(s) para compor a Primeira Agenda de ARR da ANM;
Consolidação da metodologia de ARR na ANM – ainda é um procedimento incipiente na ANM e, considerando a obrigatoriedade de sua realização em normativos que não tiveram AIR, haverá uma enorme demanda, exigindo equipes devidamente treinadas;
Implementação de ações de melhoria e qualidade regulatória: incentivos à participação de servidores em projetos da Agenda Regulatória, de modo a promover a maturidade e a internalização dos procedimentos e processos relativos à elaboração de AIR e ARR, e demais etapas do devido processo regulatório; implementar a Política de Gestão de Riscos Corporativos da ANM, de acordo com a Resolução nº 63, de 26 de março de 2021;
Estoque Regulatório: contínua revisão, atualização e simplificação do estoque regulatório da ANM/redução do fardo regulatório.
Processos de Participação e Controle Social: promover o debate e participação social prévios à edição de atos normativos de caráter geral e abstrato que tenham impacto aos agentes regulados;
Engajamento dos Regulados: disseminação das resoluções da ANM e internalização nos regulados;
Governança de dados na ANM: sistematização e estruturação dos dados na ANM, visando a consistência e integração interna e externa dos sistemas e uma base para apoio para análise integrada.

Conclusões

A implementação da ANM, após os 84 anos de existência do DNPM (Departamento Nacional de Produção Mineral) foi um marco para a gestão do patrimônio mineral brasileiro e um enorme desafio que foi abraçado por toda a organização. O domínio do fluxo regulatório em todas as suas etapas, a modernização e a qualidade regulatória têm exigido intenso esforço de qualificação e amadurecimento dos servidores.

Cabe destacar a importância da adoção dos princípios de qualidade regulatória da OCDE, também como fator de atração de investimentos e captação de recursos a taxas de juros mais reduzidas.

Ao longo deste ano será elaborada a terceira Agenda Regulatória, que tende a ser aprimorada em face da curva de aprendizado da ANM, garantindo priorização de projetos e previsibilidade ao setor. Para tanto, a ANM definiu sua proposta de direcionadores estratégicos para a regulação, conforme ilustrado na Figura 6.