Por Fabiana Di Lúcia1; Saulo Sampaio Vaz de Melo2; Patrícia Alves Junqueira3; Izabel Shizuka; Sérgio Tokunaga; Márcio Marques Rezende; Karen Cristina de Jesus Pires; Júlio Cesar Recuero; Valéria Alves Rodrigues de Melo; Marco Antônio Freire Ramos; e Mathias Heider4
(1Superintendente de Regulação Econômica e Monitoramento de Mercado; 2Coordenador de Política Regulatória; 3Chefe do Núcleo de Governança Regulatória; 4Especialistas em Recursos Minerais da ANM)
- Introdução
A mineração é uma atividade econômica que já vivenciou diversas políticas regulatórias ao longo da história do Brasil. Desde a colônia até a atual República, o poder concedente sempre atuou para normatizar a forma de extração e comercialização mineral. Atualmente, por intermédio da Agência Nacional de Mineração – ANM, o Estado, poder concedente e, também, ente regulador da atividade, planeja e executa a regulação por meio de uma Agenda Regulatória. Este artigo descreve aspectos fundamentais da política regulatória vigente, preconizada para que a construção das normas seja o resultado da compatibilização de diversos interesses intervenientes no processo de redação da matéria normativa.
Além disso, serão apresentados o fluxo de atividades da agenda regulatória, os temas da agenda para 2025/2026 e aspectos dos processos de participação e controle social, próprios para a harmonização dos interesses regulatórios.
- Política Regulatória
– Contexto da Política Regulatória Internacional
A política regulatória da ANM adota as recomendações sobre as melhores práticas regulatórias preconizadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, visando:
- gerir recursos (minerais) com eficiência e transparência;
- aprimorar a regulação tendo como foco a sustentabilidade, a desburocratização e a ampliação da liberdade econômica;
- atuar de forma transparente e participativa com os diversos públicos;
- promover a celeridade, a acessibilidade e a ampliação dos canais de comunicação interna e externa;
- assegurar a produtividade, a simplificação e a integração dos processos organizacionais;
- garantir a atualização tecnológica contribuindo para gestão eficiente;
- organizar e disponibilizar informações de interesse dos diversos públicos, de forma clara e transparente.
Esclarece-se que um dos objetivos ao se enquadrar nas recomendações da OCDE, seria construir no País o ambiente de negócios mais dinâmico e compatível ao ambiente vivenciado por agentes de mercado dos países membros da OCDE, na medida em que investimentos e negócios se realizem de forma previsível e segura em um ambiente de liberdade econômica (Figura 01).
– Contexto da Política Regulatória Nacional
O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG foi criado por meio do Decreto nº 6.062, de 2007, alterado pelo Decreto nº 8.760, de 2016. O programa foi concebido a partir de uma parceria entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e o Governo Federal. Com o Decreto nº 12.150, de 20 de agosto de 2024, a política regulatória promovida pelo Governo Federal, denominada Regula Melhor, estabelece a Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória no âmbito do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG). O Decreto nº 11.738, de 18 de outubro de 2023, reformulou o PRO-REG, instituído em 2007, com os seguintes objetivos:
I – fortalecer, simplificar e racionalizar o sistema regulatório;
II – fortalecer a capacidade de formulação e análise de políticas públicas no processo regulatório;
III – disseminar boas práticas regulatórias nacionais e internacionais aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional;
IV – aprimorar a coordenação e o alinhamento estratégico entre as políticas setoriais e o processo regulatório;
V – contribuir para o desenvolvimento e fortalecimento das capacidades regulatórias dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional;
VI – desenvolver e aperfeiçoar mecanismos de controle social e de transparência no âmbito do processo regulatório;
VII – promover o fortalecimento da autonomia, transparência e eficiência das agências reguladoras; e
VIII – apoiar tecnicamente os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional na implementação de medidas de boas práticas regulatórias.
A Estratégia Nacional de Melhoria Regulatória – Regula Melhor – tem, assim, por finalidade, estabelecer e difundir boas práticas regulatórias, com foco no cidadão, de modo a promover a evolução contínua do processo regulatório, aprimorar o ambiente de negócios e assegurar os interesses da sociedade. Estabelece diretrizes e objetivos a serem atingidos no prazo de dez anos, com vistas a obter o ambiente regulatório mais seguro, previsível e confiável.
O PRO-REG desenvolveu as seguintes ações:
– Disseminação da qualidade regulatória no âmbito administração pública federal;
– Fomento e disseminação, entre as várias instituições, de iniciativas regulatórias para melhorar a abordagem estratégica de decisões sobre políticas públicas e regulatórias;
– Consolidação e expansão do uso da Análise de Impacto Regulatório (AIR);
– Disseminação de ações com vistas à gestão do estoque regulatório, dos mecanismos de transparência, controle social e responsabilização no âmbito do processo regulatório;
– Ampliação do diálogo sobre qualidade regulatória com diferentes atores do sistema regulatório;
– Realização de programas de treinamento e capacitação sobre qualidade regulatória para atores relevantes do processo regulatório.
- Etapas da Terceira Agenda Regulatória na ANM
A Agenda Regulatória da ANM é bienal e está organizada em 6 (seis) eixos temáticos, que refletem suas áreas de atuação. Cada eixo temático contempla os projetos regulatórios correlatos que serão desenvolvidos no período. No caso do Eixo Transversal, os projetos envolvem diversas áreas da ANM e são coordenados diretamente pela Superintendência de Regulação Econômica e Monitoramento de Mercado – SRG. Mantendo a boa prática regulatória implementada na segunda Agenda Regulatória (2022/2024), os projetos foram classificados em Prioritários e Indicativos. Além disso, foi definido que haveria menos projetos em relação à segunda Agenda Regulatória, devido às limitações estruturais relacionadas à quantidade de servidores, considerando ainda a amplitude de demandas regulatórias e as atribuições regimentais.
Elencam-se abaixo, os eixos da terceira Agenda Regulatória da ANM:
I – Eixo Temático 1: Transversal;
II – Eixo Temático 2: Outorga Mineral;
III – Eixo Temático 3: Fiscalização das Atividades de Mineração;
IV – Eixo Temático 4: Água Mineral;
V – Eixo Temático 5: Arrecadação e Fiscalização de Receitas; e
VI – Eixo Temático 6: Segurança de Barragens de Mineração.
A elaboração da Agenda Regulatória 2025/26 seguiu o Guia de Elaboração e envolveu as seguintes etapas estruturadas (Figura 02):
- Tomada de Subsídios de levantamento de temas: de 03/09/2024 até 02/10/2024;
- Realização de 04 (quatro) Reuniões Participativas: 17, 19, 24 e 26/09/2024;
- Elaboração do Relatório de Análise de Contribuições: 03/10/2024 a 25/10/2024;
- Realização da Matriz GUT (Gravidade-Urgência-Tendência) junto às unidades organizacionais: 28/10/2024 a 1º/11/2024;
- Aplicação do método force in e force out junto à Diretoria Colegiada: 04 a 15/11/2024;
- Elaboração de Nota Técnica e minuta de Resolução: 18 a 29/11/2024;
- Avaliação da proposta pela Procuradoria Federal Especializada e sorteio pela Secretaria Geral para relatoria: 02 a 09/12/2024;
- Elaboração de Nota Técnica e minuta final de Resolução: 10 e 11/12/2024; e
- Aprovação da Resolução da nova Agenda Regulatória da ANM: 18/12/2024 (69ª Reunião Ordinária Pública da Diretoria Colegiada) e publicação no DOU.
Na Figura 03, seguem as etapas de cada projeto da Agenda Regulatória:
- Projetos da Agenda Regulatória 2025/2026, por Eixo Temático
A seguir, são apresentados os projetos/temas que compõem a atual Agenda Regulatória Prioritária e Indicativa e as respectivas unidades organizacionais da ANM responsáveis:
- Eixo Temático 1 – Superintendência de Regulação Econômica e Monitoramento de Mercado – SRG:
I – Estabelecimento de quadrículas; e
II – Regulamentação de pilhas de rejeitos e estéril – NRM 19.
- Eixo Temático 2 – Superintendência de Outorga de Títulos Minerários – SOT:
I – Conflitos decorrentes da mineração: bloqueio de áreas, zoneamentos urbanos, áreas tombadas e sítios arqueológicos, unidades de conservação, comunidades quilombolas e tradicionais;
II – Desistência de requerimentos de outorga mineral e renúncia de títulos minerários;
III – Simplificação dos processos de outorga para Registro de Extração: revisão da Resolução nº 1, de 10 de dezembro de 2018;
IV – Simplificação dos processos de outorga para o Regime de Licenciamento: revisão e consolidação normativa;
V – Revisão dos processos de outorga do Regime de Permissão de Lavra Garimpeira (PLG): consolidação normativa;
VI – Simplificação dos processos de outorga para o Regime de Concessão de Lavra: formulários para o Requerimento de Lavra;
VII – Simplificação de cessão e arrendamento de direitos minerais;
VIII – Declaração de Utilidade Pública (DUP): servidão minerária e desapropriação;
IX – Consolidação da regulamentação da Guia de Utilização; e
X – Garantias financeiras para fins de financiamento.
Compõem ainda a Agenda Indicativa do Eixo Temático 2:
I – Atualização das normas e procedimentos de outorga aos minerais nucleares, para alinhamento à Lei nº 14.514, de 2022; e
II – Regulamentação do prazo de pesquisa de 4 (quatro) anos, conforme alteração introduzida pela Lei nº 14.514, de 2022.
- Eixo Temático 3 – Superintendência de Fiscalização – SFI:
I – Relatório Final de Pesquisa Mineral: conteúdo mínimo e regras para apresentação de relatório final de pesquisa para agregados, rochas ornamentais e rochas de revestimento;
II – Revisão e modernização da Resolução ANM nº 68, de 30 de abril de 2021, que dispõe sobre regulamentação do Plano de Fechamento de Mina;
III – Atualização e aperfeiçoamento das Normas Reguladoras de Mineração (NRM);
IV – Apreensão e leilão de substâncias e equipamentos provenientes de lavra ilegal;
V – Garantias financeiras e seguros para cobrir os riscos advindos das atividades de mineração; e
VI – Revisão da Resolução ANM nº 122/2022.
- Eixo Temático 4 – Superintendência de Fiscalização (Água Mineral) – SFI:
I – Conformidade em sistemas de telemetria para acompanhar a lavra da água mineral; e
II – Construção de captações e avaliação da capacidade de produção de fontes de água mineral ou potável de mesa.
- Eixo Temático 5 – Superintendência de Arrecadação e Fiscalização de Receitas – SAR:
I – Regulamentação da Lei nº 13.540, de 2017: Preço Corrente, Valor de Referência e Nova Espécie.
- Eixo Temático 6 – Superintendência de Segurança de Barragens de Mineração – SBM:
I – Atualização da Resolução ANM nº 95, de 7 de fevereiro de 2022, para alinhamento à Lei nº 14.514, de 2022.
- Resultados da Agenda Regulatória 2022/2024
A segunda Agenda Regulatória, prorrogada até dezembro de 2024, foi aprovada pela Diretoria Colegiada pela Resolução nº 105, de 20 de abril de 2022 e prorrogada até final de 2024 pela Resolução ANM nº 140, de 15 de setembro de 2023. No quadro abaixo, elencamos as resoluções finalizadas até o final de 2024 (Quadro 01).
- Processos de PPCS
Os procedimentos de Processo de Participação e Controle Social (PPCS) estão cada vez mais consolidados na ANM. São fundamentais para a legitimação e desenvolvimento do processo de tomada de decisão e melhorias regulatórias, além de constituírem um dos pilares da governança regulatória.
No Quadro 02 e Figura 04 são apresentados o total de PPCS realizados na ANM entre 2020 e 2024, em suas diversas modalidades, abrangendo a primeira e segunda Agendas Regulatórias.
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Conclusões
A mudança regulatória é constante na história da mineração do Brasil. Atualmente, o poder concedente e regulatório emprega métodos, técnicas e instrumentos de planejamento regulatório apropriados para instituir normas reguladoras por meio da Agenda Regulatória e de seu fluxo de atividades participativas e com controle social.
A ANM tem demonstrado efetividade ao executar a política regulatória preconizada pela esfera federal, assim como por instituições multilaterais de desenvolvimento, tais como a OCDE.
O objetivo dessa política é harmonizar o ambiente de negócios de mineração no Brasil junto aos principais países produtores e consumidores, para que exista previsibilidade, segurança jurídica, social e ambiental e, assim, ampliar as capacidades de produção e comercialização.
As diversas atividades do processo regulatório executadas com realização de audiências públicas e outros exercícios participativos e os resultados alcançados acerca da publicação da primeira e da segunda agendas da ANM mostram como a melhoria regulatória é possível.
Portanto, o resultado atual é a instituição da terceira agenda regulatória da ANM, constituída por temas oriundos de ampla discussão entre a ANM, o setor regulado e a sociedade, cientes de seus papeis como interlocutores na construção de normas compatíveis com os vários interesses em jogo.
https://periodicos.fgv.br/cgpc/article/view/85045/84171
https://repositorio.cgu.gov.br/bitstream/1/78223/1/Livro_Boas_Praticas_Regulatorias.pdf
https://www.gov.br/mdic/pt-br/assuntos/reg/governanca-regulatoria/EBook_RegulaMelhor_A411.pdf
