Por Mathias Heider1, David Fonseca Siqueira2 e Caio Mário Trivellato Seabra Filho3
- Introdução
O termo disponibilidade significa área que fica desonerada, ou seja, disponível para pesquisa ou requerimento de lavra. Na redação original do Código de Mineração, esse procedimento de desoneração de áreas referentes a títulos já concedidos e posteriormente extintos levavam à liberação imediata para novos requerimentos. Com o passar do tempo e à medida em que as áreas foram ficando escassas, para garantir o direito de prioridade ocorriam situações de “formação de filas” e até mesmo “corridas” às portas das unidades estaduais do antigo DNPM.
Historicamente, o regramento originário do Código de Mineração e seu Regulamento determinavam que, se a área incorria em uma das hipóteses que causavam o seu indeferimento, nulidade ou anulação de título, assim como caducidade ou não aprovação de relatório final de pesquisa por insuficiência de trabalhos, era colocada em disponibilidade.
Contudo, qualquer área que incorresse em uma das referidas situações somente poderia ser pleiteada por outro interessado se o diretor-geral do então DNPM a relacionasse em um Edital de Disponibilidade e publicasse no Diário Oficial da União (DOU). Após esse ato, o primeiro interessado que fizesse o requerimento seria o titular da área, desde que cumprisse as exigências técnicas e de qualificação enquanto Empresa de Mineração.
Posteriormente, o Regulamento e o Código de Mineração sofreram mudanças quanto às disposições relacionadas à disponibilidade de áreas. A criação do procedimento de disponibilidade, com o uso de melhor projeto técnico e critérios técnicos de avaliação, foi incorporado e aperfeiçoado ao longo do tempo, visando sua melhoria. A mudança drástica, por último, se deu com a publicação do novo Regulamento do Código, ocorrida pelo Decreto n.º 9.406/2018.
Também o Código de Mineração foi alterado, incluindo as disposições sobre disponibilidade. Por meio da Lei nº 6.403/1976, passou-se a determinar que o Edital estabeleceria os requisitos para a titulação dessas áreas, considerando as peculiaridades dos casos. Não bastasse isso, foi incluído no §2º do art.32 e no §3º do art.65 que a prioridade dos requerimentos protocolizados seria definida pelo DNPM, mediante critérios estabelecidos em edital e, especialmente, escolhendo aquele pretendente que melhor atendesse aos interesses específicos do setor minerário.
Quando da publicação da Constituição Federal de 1988, o art.43 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias(ADCT) estabeleceu que “na data da promulgação da lei que disciplinar a pesquisa e a lavra de recursos e jazidas minerais, ou no prazo de um ano, a contar da promulgação da Constituição, tornar-se-ão sem efeito as autorizações, concessões e demais títulos atributivos de direitos minerários, caso os trabalhos de pesquisa ou de lavra não hajam sido comprovadamente iniciados nos prazos legais ou estejam inativos”.
Assim, foi necessário regular o estabelecido pela Lei nº 7.886/1989, para que os mineradores pudessem apresentar junto ao DNPM a comprovação dos trabalhos de pesquisa ou lavra realizados:
Art.6º O DNPM fará publicar, no Diário Oficial da União, em até 120 (cento e vinte) dias após a data da publicação desta Lei, relação completa dos títulos minerários tornados sem efeito com base nesta Lei, declarando a libertação ou a disponibilidade das respectivas áreas e assegurando defesa aos interessados, nos termos da legislação minerária pertinente.
Parágrafo único. No prazo de até 2 (dois) anos, o DNPM, mediante edital publicado no Diário Oficial da União, colocará em disponibilidade para pesquisa ou lavra as áreas cujos títulos foram tornados sem efeito, por força desta Lei, fixando prazo compatível para recebimento de propostas dos interessados.
Sobre a normatização interna da ANM, que regula o procedimento de disponibilidade, a primeira norma editada foi a Portaria DNPM nº 231, de 17/12/1981, a qual fixou os requisitos básicos para participação em Edital de Disponibilidade, assim como instruções.
Já a Lei nº 9.314, de 14 de novembro de 1996, ao dar nova redação ao art.26 do Código de Mineração, passou a submeter “área desonerada por publicação de despacho no Diário Oficial da União” ao procedimento de disponibilidade (devido a perda, indeferimento, extinção, renúncia, etc.), regulado pela Portaria Ministerial nº 12, de 16/01/1997, fornecendo diretrizes para o procedimento de disponibilidade. No ano seguinte, 1997, foram publicadas as portarias DNPM n°s 71 e 72, regulando a disputa das áreas em fase de disponibilidade por meio de escolha da melhor proposta técnica.
Ao se verificar as dificuldades resultantes das filas formadas nas unidades regionais do DNPM, as mudanças legislativas buscaram adequações para que, de maneira impessoal e igualitária, uma área de pesquisa ou lavra fosse outorgada a um interessado. Assim, o diretor-geral do DNPM publicou outra norma com o objetivo de regulamentar a disponibilidade, revogando as Portarias DNPM 71 e 72. Trata-se da Portaria DNPM nº 419, de 19/11/1999 (DOU 23/11/1999). Nove anos depois, em 2008, foi expedida a Portaria DNPM nº 268, de 10/07/2008 (DOU de 11/07/2008), com novos procedimentos. Estes, por sua vez, foram alterados pela Portaria nº 541, de 18 de dezembro de 2014 (DOU 19/12/2014), e novamente em 2015, pela Portaria DNPM nº 498, de 08 de outubro de 2015. Por fim, após essas mudanças pontuais iniciadas em 1976, sempre focadas nas questões relacionadas ao melhor projeto técnico, a Portaria DNPM nº 155/2016 (Consolidação Normativa do DNPM) revogou as portarias anteriores e consolidou o procedimento nos artigos 260 a 295.
Ressalte-se que o diretor-geral do DNPM anulou todos os editais de processos de disponibilidade que foram publicados a partir de 1º de dezembro de 2016, além de alterar a Portaria n.º 155/2016. A medida foi motivada pela constatação de que o procedimento de editais e envelopes com propostas provou-se, ao longo do tempo, moroso e subjetivo.
Com o Decreto 9.406/2018, que regulamenta o Código de Mineração, foi possível definir um novo procedimento de Oferta Pública, regulamentada pela Agência Nacional de Mineração – ANM por meio da Resolução nº 24, de 3 de fevereiro de 2020. A mudança introduzida pela nova legislação foi substancial, com a publicação de editais de oferta pública do direito de requerer área e adoção de critério de desempate pelo maior valor financeiro oferecido (leilão de área). Para áreas em situações específicas, a Resolução prevê o desempate por critérios de natureza técnica, econômica e social, a juízo da ANM.
- Antigo procedimento de disponibilidade de áreas
No antigo procedimento, que restou vigente para todos os Editais de Disponibilidade de áreas publicados até 1º/12/2016, após o prazo de 60 (sessenta) dias para habilitação de propostas, o proponente apresentava a documentação necessária para concorrer à área, além de projeto técnico condizente com o aproveitamento para pesquisa ou lavra. As propostas eram entregues no protocolo da unidade regional, em envelopes lacrados, sem identificação.
Para as áreas que recebiam apenas uma proposta, considerava-se esse único proponente como prioritário, constituindo-se um novo processo minerário com seu requerimento. Por sua vez, quando existia mais de uma proposta, submetia-se o processo à avaliação de comissões de julgamento, compostas por três servidores, no mínimo, para habilitação e análise das propostas. Frisa-se que a habilitação precede a análise de propostas e, por isso, trata-se de fase eliminatória, quando a documentação é avaliada e é feita a conferência de assinaturas e anotação de responsabilidade técnica. Vencida essa etapa, se existir mais de um habilitado, passa-se à fase de análise, baseada em critérios específicos definidos em Portaria, com atribuição de pontos a cada proposta.
Como se constata, analisar propostas técnicas passou a gerar um dispêndio de tempo e custo relevantes, causando transtornos à gestão dos títulos minerários e à fiscalização de lavras e pesquisa mineral pelo DNPM, que necessitava alocar parcela de seus servidores para desafogar o passivo de processos que se acumulava a cada indeferimento, caducidade ou outra modalidade de desoneração de área que ocorresse.
No período de 2010 a 2016 foram colocadas em Editais de Disponibilidade um total de 80.515 áreas, em todo o país, para oferta pública. Não há, no entanto, um quantitativo do número dessas áreas transformadas de fato em proposta técnica e em requerimentos de pesquisa e lavra. De qualquer forma, o modelo anterior lançou em edital uma média de 11.500 áreas por ano. Além de muito moroso, como já dissemos, o critério de avaliação das propostas era considerado subjetivo, podendo induzir a julgamentos posteriormente questionados por recursos administrativos e, até mesmo, por via judicial.
Em que pesem os esforços para a redução desses passivos, o antigo procedimento ainda guarda 2.720 áreas que restam pendentes para abertura de propostas, análise de recursos, arquivamento definitivo de processos ou análise de desistências, sem qualquer oferta de áreas de pesquisa e lavra ao mercado (entre 2016 e 2021), aumentando o acúmulo de áreas com indeferimentos e extinções de títulos. O resultado foi a formação de um estoque de mais de 69 mil áreas na carteira da ANM – estimativa em 2023 –, totalizando cerca de 700 mil km2 do território brasileiro, com expressivo represamento de oportunidades de pesquisa, lavra e investimentos no setor da mineração.
O procedimento de disponibilidade por melhor proposta técnica apresentava sérias desvantagens, tais como:
- excesso de subjetividade no julgamento: dificuldade na análise comparativa entre projetos técnicos com objetos completamente distintos;
- elevados custos financeiros aos proponentes e à administração pública: as propostas deveriam ser instruídas com projetos técnicos complexos, submetidos à análise de uma comissão julgadora formada por servidores da Autarquia;
- dificuldades para a constituição de comissões julgadoras, em razão do notório quadro reduzido de pessoal da Autarquia e necessidade de viagens dos membros das comissões;
- procedimento excessivamente burocrático e lento: por se tratar de envelopes com propostas técnicas, era necessária a realização de uma audiência para abertura das propostas, análise e julgamento da habilitação, análise de cada proposta técnica e julgamento e, naturalmente, análise e julgamento de todos os recursos administrativos decorrentes. Esse procedimento prejudicava a celeridade no processamento das disponibilidades;
- formação de grande passivo processual: elevação do número de áreas aguardando declaração de disponibilidade, com a falta de apresentação das oportunidades de investimentos em novos projetos minerários pela iniciativa privada.
Novo Procedimento: Leilão de Áreas
O procedimento de disponibilidade, com início por uma oferta pública e outras linhas gerais, foi traçado pelo Decreto nº 9.406/2018, regulamentado pela
Resolução ANM nº 24/2020. Até a primeira publicação de um edital de oferta pública, o setor mineral aguardou por pelo menos 4 anos, assistindo ao acúmulo de áreas para essa finalidade, visto a não publicação de novos editais do procedimento antigo desde 1/12/2016.
Havia, então, a necessidade de se instrumentalizar um sistema de oferta pública, de forma eletrônica e com acesso público universal, demandando apenas um cadastro prévio na plataforma do governo, o Gov.BR. Para viabilizar a inserção do máximo número possível de áreas para o mercado, tendo em vista o passivo acumulado, foi desenvolvido o Sistema de Oferta Pública e Leilão Eletrônico – SOPLE, com módulos de oferta pública eletrônica e uma fase posterior de desempate pela proposta de maior valor financeiro, de maneira sigilosa e sem lances públicos.
O sistema tem sido alvo de melhorias contínuas para aumento de número de áreas – mil, no mínimo – a serem ofertadas por edital, assim como para a automatização de procedimentos, incluindo conciliações bancárias, integração com o cadastro mineiro e nominações de áreas de forma aberta e pública. Nominar uma área significa demonstrar interesse em que ela seja incluída num certame, aumentando assim sua atratividade. Todas essas melhorias objetivam demonstrar ao mercado o compromisso e transparência das etapas, com ampla oferta de áreas para atrair investimentos em pesquisa e lavra, assim como liberar áreas anteriormente oneradas.
Para que fosse possível o acesso dos licitantes às informações de áreas ofertadas em edital, a ANM editou a Portaria nº 1.224, de 18 de janeiro de 2023, que estabelece vistas e cópias de processos minerários de áreas ofertadas em Editais de Disponibilidade realizados após a Resolução ANM nº 24/2020, considerando que os planos e projetos de pesquisa e lavra mineral, apresentados no decorrer da vigência de títulos de processos minerários colocados nesses editais, não guardam segredo ou restrição devido à impossibilidade de seu aproveitamento e desenvolvimento, já que o direito de prioridade foi tolhido por decisão administrativa transitada em julgado.
Ademais, é de fundamental importância que as ofertas públicas contínuas de áreas pela ANM sejam inseridas nas agendas de atração de investimentos no Brasil e para os agentes externos, visto que o mercado estrangeiro de mineração é também interessado nos potenciais projetos de mineração ofertados. Assim, um diálogo com os fóruns de investimentos, câmaras de comércio e entidades de promoção de investimentos é essencial para a efetividade do procedimento.
A ANM também desenvolveu o painel interativo (dashboard) com os dados da disponibilidade, para fornecer maior transparência ao funcionamento e resultados do procedimento. Trata-se de uma síntese das rodadas, em formato de gráficos e tabelas, com informações de arrecadação, estatísticas de áreas arrematadas, áreas livres e áreas que retornarão às próximas rodadas. (veja no link https://geo.anm.gov.br/portal/apps/dashboards/2706303fec9541bdafdad76eb5c1da7f).
Desde 2020, já foram finalizadas 5 rodadas com direto a requerer autorização de pesquisa ou de lavra, além da 6ª Rodada de Avaliação Social (áreas exclusivas para PLG), em andamento, e da 7ª Rodada, lançada em 15 de dezembro de 2022, também para autorização para pesquisa ou lavra. A sistemática desse processo está representada na Figura 1 (no alto da página em destaque), que é um diagrama representativo do novo procedimento de disponibilidade (Fonte: ANM)
Áreas sem nenhum interessado ficam livres, enquanto áreas com apenas um interessado são tituladas ao requerente e áreas com mais de um interessado vão para a fase de leilão, vencendo a proposta com o lance de maior valor financeiro. Até o momento não houve valoração das áreas, que são tituladas por um preço mínimo irrisório, mostrando que o interesse do Governo é diminuir o estoque e gerar investimentos no setor. Até a quinta rodada foram disponibilizadas mais de 16.449 áreas, 47% delas arrematadas nas etapas de Oferta Pública (22,8%) e Leilão (24,2%), levando a 5.351 requerimentos de pesquisa ou lavra. Esse resultado permite prever a dinamização nos investimentos do setor.
Certamente, o novo modelo mostra-se mais eficiente quanto ao número de áreas ofertadas ao mercado em 43,01%, se comparadas as últimas 5 rodadas de disponibilidade e o período de 2010-2016 de Editais de Disponibilidade no modelo antigo. Outro ponto é que o modelo novo é mais eficiente na apresentação dos resultados, de modo que a homologação dos resultados após recurso não ultrapassa 90 dias do início do certame.
Segundo a Avaliação de Resultado Regulatório – ARR, publicada pela ANM no final de 2022, o procedimento antigo de disponibilidade teve, nos anos de 2014 e 2015, 721 processos declarados prioritários, provando assim, que o novo procedimento de Oferta Pública libera uma quantidade muito maior de áreas no mesmo período. Além disso, as áreas arrematadas via leilão geraram arrecadação para os cofres públicos, mesmo que esse não tenha sido o objetivo principal ou teria sido realizada a valoração das áreas buscando uma maior arrecadação. Os lances pagos das cinco primeiras rodadas são mostrados na Figura 2.
Além do êxito no arremate das áreas e arrecadação para os cofres públicos, foram liberados 8.772.098,32 hectares de áreas que não tiveram interessados, ou cujas propostas fracassaram. O Quadro 01 ilustra algumas das distinções já mencionadas entre os dois modelos e outros pontos de comparação que ilustram a mudança de paradigma instituída a partir da edição da Resolução 24/2020.
- Conclusões
O crescimento e desenvolvimento da mineração brasileira ao longo do tempo levou à escassez de áreas, que ficavam oneradas pelo Governo em um procedimento ineficiente ou eram negociadas entre os titulares de áreas. O novo procedimento de disponibilidade visa dinamizar o mercado com a oferta de grande quantidade de áreas, gerando emprego, investimentos e renda. As cinco primeiras rodadas já finalizadas mostram uma curva de aprendizado por parte da ANM e resultaram numa quantidade maior de requerimentos, em comparação com o procedimento anterior, além de contribuir para a redução do risco de judicialização do processo. Por se tratar de um procedimento com critério de desempate objetivo, a judicialização do procedimento é mínima, uma vez que o pagamento de maior lance não apresenta a subjetividade de notas em projetos técnicos de mineração.
Na ARR disponibilizada pela ANM foi realizada a análise custo-benefício, que trouxe economia de custos para os cofres públicos com o novo procedimento, atendendo ao anseio da sociedade por um setor público mais eficiente. Destaca-se, além disso, a redução do fardo regulatório e o menor custo do procedimento para o minerador, que antes contratava estudos técnicos para competir pela autorização de pesquisa ou lavra de substâncias que, por vezes, não seriam sequer as aprovadas no relatório final de pesquisa.
Com a melhoria contínua das funcionalidades do SOPLE, aguarda-se a majoração do número de áreas por Edital de Oferta Pública, assim como a melhoria dos processos e sistemas para nominação, homologação, pagamento dos lances vencedores e interação com o cadastro mineiro e protocolo digital, tornando mais ágil a outorga de alvarás de pesquisa.
SOBRE OS AUTORES:
Mathias Heider é Especialista em Recursos Minerais – ANM
David Fonseca Siqueira é Especialista em Recursos Minerais – ANM
Caio Mário Trivellato Seabra Filho é Superintendente de Ordenamento Mineral e Disponibilidade de Áreas – ANM
7.Referências Bibliográficas
BRASIL, Departamento Nacional de Produção Mineral. Alteração do critério de julgamento de propostas no procedimento de disponibilidade de áreas e revogação dos atos de instauração de disponibilidade pela Portaria DNPM nº 05, de 27 de janeiro de 2017. Disponível em: http://www.anm.gov.br./. Acesso em: 02 de outubro de 2019.
BRASIL. Portaria N°5 de 27 de janeiro de 2017. Revoga os atos de instauração de procedimentos de disponibilidade de área publicados a partir de 1º de dezembro de 2016, altera a Consolidação Normativa do DNPM, aprovada pela Portaria n° 155, de 12 de maio de 2016, e dá outras providências, 2017. Disponível no Diário Oficial da União no dia 30 de janeiro de 2017.
BRASIL. Portaria N° 155 de 12 de maio de 2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos normativos consolidados, 2016. Disponível no Diário Oficial da União no dia 17 de maio de 2016
BRASIL. Decreto 9.406 de 12 de junho de 2018. Regulamento do Código de Mineração. Disponível no Diário Oficial da União no dia 13 de junho de 2018.
SILVA, V. ANM: O que muda com o relatório da MP 791/2017. 2017. Disponível em: https://www.noticiasdemineracao.com. Acesso em: 02 de outubro de 2019.
https://ibram.org.br/noticia/anm-consulta-de-edital-para-areas-disponiveis/
https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2020-09/anm-publica-edital-sobre-disponibilidade-de-areas
Ótimo texto para conhecimento dos procedimentos antigos e a nova realidade dos editais de disponibilidade da ANM. Parabéns!