Por Mathias Heider11
Especialista em Recursos Minerais – Engenheiro de Minas – ANM
Objetivo dos fundos
Os Fundos, que possuem diversas classificações em função de seus objetivos – investimento, desenvolvimento, estabilização, reservas, poupança para gerações futuras e para pensão (contingência), atuam para minimizar os efeitos negativos das flutuações das cotações das commodities e administrar as receitas (royalties, participações especiais e taxas) provenientes da exploração dos recursos naturais em um contexto de longo prazo, estendendo os benefícios para várias gerações. Visam estimular a partilha justa dos valores arrecadados, evitando seu uso político, promovendo o princípio de equidade intergeracional após o esgotamento das reservas naturais.
Os fundos funcionam como instrumento para enxugar a liquidez da economia (retirando o excesso de dinheiro que circularia se não houvesse essa renda), contribuindo para a manutenção dos preços internos, além de melhorar o planejamento fiscal e atenuar o impacto nos períodos de quedas de arrecadação. Têm importante papel no apoio ao desenvolvimento regional e social, com enfoque em diversas áreas (cultura, educação, esporte, saúde pública, ciência e tecnologia, meio ambiente e mudanças climáticas), e na promoção da diversificação econômica local, elevando a sua competitividade e reduzindo a dependência do petróleo e outros bens minerais. Nas sociedades desenvolvidas, o modelamento dos fundos foi precedido de um amplo debate democrático, com participação maciça da população e mecanismos efetivos de controle social e transparência, evitando-se a administração com base em interesses particularistas locais e reduzindo a corrupção e a ineficiência.
Em 1953, quando ainda era colônia britânica, o Kuwait criou seu Fundo Soberano, denominando-o inicialmente de Kuwait Investment Board que, posteriormente, tornou-se Kuwait Investment Authority, com o objetivo de investir a receita oriunda da venda de petróleo em ativos de longo prazo, de forma que as gerações futuras pudessem se beneficiar dessa riqueza. Um dos primeiros Fundos Soberanos de Riqueza, o Revenue Equalization Reserve Fund (RERF), da República Independente do Kiribati, foi criado em 1956 e financiado por meio do pagamento de royalties, ao governo kiribatiano, da venda de fosfato (utilizado como fertilizante natural e atualmente esgotado) extraído da Ilha de Banaba, uma das inúmeras ilhas da Micronésia e da Polinésia.
Citamos também, os fundos do Alaska (EUA) e de Alberta (Canadá) – Alaska Permanent Fund e Alberta Heritage Fund. Enquanto o Alberta Fund privilegiou a acumulação financeira, o Alaska Fund decidiu promover um conjunto de políticas voltadas para a diversificação da economia e o bem estar de sua população. Foi criado em 1976 e, em 1982, foi estabelecido um programa de dividendos com cerca de 42% dos rendimentos do fundo. Em decorrência dessa medida, em 2000, por exemplo, cada cidadão residente no Alaska recebeu US$ 1.963,86. O México criou seu fundo em 2000 e a Colômbia, em 1995. Citamos ainda o Chile, em 2006, com a renda do cobre, e Botswana, em 1993, com parte da renda vinda da produção de diamantes.
A implementação de fundos atenua os efeitos da “Maldição dos Recursos Naturais” e da “Doença Holandesa”, conforme veremos a seguir.
Na exploração das riquezas naturais, temos a “Maldição dos Recursos Naturais (Resource Course)” em que os países com grandes reservas de recursos naturais permanecem num estágio inferior de desenvolvimento e a sociedade passa a viver das riquezas que herdaram como “dádiva”, pois “nasceram sobre uma mina de ouro”, sem beneficiar as gerações futuras.
O Estado negligencia sistemas tributários mais eficientes e não tem controle de seus gastos públicos, politizando todas as esferas decisórias. Nesse caso, não raro aumentam as chances de captura do Estado por interesses privados, desviando o curso da ação governamental para um padrão irracional, fragmentado e incoerente. Há que se considerar que o petróleo é uma fonte de riqueza que nem sempre se converte em desenvolvimento e, às vezes, pode condenar um país à corrupção e à dependência exclusiva desse setor produtivo, aumentando a sua vulnerabilidade.
A Doença Holandesa (Dutch Desease) foi um fenômeno observado na economia da Holanda no final dos anos 1960, logo após a descoberta de grandes reservas de gás natural, elevando em demasia os salários do setor extrativista e de atividades conexas, provocando uma migração de mão de obra para o setor petrolífero. É causada pela rápida entrada de grandes quantidades de moeda estrangeira na economia nacional, levando à apreciação do câmbio e à perda de competitividade de outros setores industriais. Dado o influxo de moeda forte com o aumento das exportações, a valorização do florim em relação ao dólar reduziu a competitividade da agricultura e do setor de manufaturas. O grande fluxo de dinheiro para as regiões de exploração elevou os preços, encarecendo o custo de vida para a população local.
Fundos a partir dos royalties no Brasil
No Brasil, a disponibilidade da renda dos royalties para os estados e municípios cria um ambiente favorável para salários públicos elevados, despesas públicas improdutivas e desvios que geram uma dinâmica econômica com baixo potencial de investimento e geração de riqueza futura. Estudos mostram que os gastos com as câmaras de vereadores tornam-se mais elevados (entre 20% e 50%), em relação a municípios sem renda de royalties. Acabam atraindo populações que buscam os benefícios dessa renda, elevando os impactos locais (aumento de violência, desemprego, impactos ambientais, drogas, etc).
Em 2018, as prefeituras receberam R$ 7 bilhões de royalties, mas investiram menos de 5,1% dessa receita em infraestrutura, escolas, saneamento ou projetos que contribuam para o desenvolvimento local e implementação de alternativas econômicas. Naquele ano, o Rio de Janeiro recebeu cerca de R$ 11,5 bilhões, conforme o Inforoyalties da Universidade Cândido Mendes. Esse montante de recursos não impediu que as finanças públicas do estado se mantivessem em situação de calamidade, desperdiçando uma oportunidade ímpar para o desenvolvimento regional. A atual queda das cotações do petróleo, devido ao surgimento da crise do coronavírus, terá um impacto muito forte nas finanças do estado, que estimava arrecadar cerca de R$ 14 bilhões em 2020. O Rio de Janeiro recebe quase 70% das transferências de royalties repassadas pela União aos estados, que respondem por 18% de suas receitas correntes.
O primeiro fundo estabelecido no Brasil com recursos do petróleo foi o FUNDECAM, criado pela Lei nº 7084, de 2 de julho de 2001, na cidade de Campos (RJ). Através dele foram firmados 94 contratos, dos quais apenas 07 estavam em funcionamento em 2007. Em 2017, o fundo amargava um prejuízo que beirava R$ 450 milhões e foi remodelado com quatro linhas de crédito: Empreendedor, Inovação, Agricultura Familiar e Economia Solidária, com foco em pequenos e médios empreendimentos. Atualmente apoia projetos como o “Viva a Ciência” e o “Viva a Ciência na Escola” e sua taxa de inadimplência, que era da ordem de 49,4%, caiu para cerca de 3%.
Em 2017, Maricá criou o Fundo Soberano de Maricá (FSM), que prevê repasses de até 5% da receita bruta dos royalties e encaminhou para a Câmara a alteração da lei, passando o aporte para 15%, somando R$ 274 milhões (jan/2020). Maricá obtém cerca de 70% da sua renda dos royalties do petróleo (cerca de R$ 1.514 bilhão em 2018). Entre 2013 e 2017, as despesas com pessoal do setor público se elevaram em 55%. Ademais, a prefeitura distribui um benefício mensal na forma de cartão, no valor de R$ 130, para 40.000 pessoas com renda inferior a três salários mínimos mensais, a um custo de R$ 62,4 milhões por ano. O benefício é pago em “mumbuca”, uma moeda social que circula no município e abrange o comércio local.
Niterói criou em 2019 o Fundo de Equalização de Receita (FER), com recursos oriundos de 10% da receita proveniente da participação especial do petróleo, com o objetivo de se precaver contra choques de receitas (queda de produção ou de preços do petróleo) que podem comprometer a prestação de serviços básicos.
Em 2018, Ilhabela (SP) criou o Fundo Soberano Municipal de Ilhabela (FSMI), com aporte inicial de R$ 55 milhões, tendo como origem 15% da receita dos royalties. O objetivo é que esse fundo atinja, em 10 anos, reservas da ordem de R$ 2 bilhões. Em 2019, o governo do Espirito Santo criou o Fundo Soberano do Estado do Espírito Santo (Funses) e o Fundo de Obras e Infraestrutura Estratégica para o Desenvolvimento do ES, que devem receber entre R$ 400 milhões e R$ 500 milhões por ano. Seu objetivo é atrair empresas privadas e promover sua distribuição regional no estado, beneficiando toda a população.
Em nível federal, citamos o Fundo Soberano do Brasil (FSB), criado pela Lei 11.887, de 24/12/2008, com ativos da ordem de R$ 14,2 bilhões. A MP 830/2018, editada no Governo Temer, que visava extinguir o FSB, não foi aprovada e finalmente, em 2019, com a MP 881/2019, esse objetivo foi alcançado. Uma serie de aplicações equivocadas com ações do Banco do Brasil e da Petrobras causaram fortes impactos negativos no fundo.
O município de Canaã dos Carajás, no Pará, deu passos importantes na direção da construção de prioridades para o uso da Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) ao criar o Fundo Municipal de Desenvolvimento Sustentável (FMDS), por meio da Lei Municipal n° 753, de 2016. Com isso, 5% da arrecadação da CFEM devem ser destinados ao FMDS para investimentos de empreendedores locais em áreas como agricultura e comércio. Uma vez disponíveis, os valores podem ser utilizados na implantação, expansão, modernização e diversificação das atividades econômicas no município.
Em iniciativa semelhante, Parauapebas, também no Pará, aprovou o Projeto de Lei nº 38/2019, que estabelece a criação do Fundo de Incentivo às Ações de Ensino Superior. O principal recurso do fundo virá do repasse de 1,7% da arrecadação municipal com a CFEM.
Conclusão
O pagamento de royalties de petróleo e da produção mineral apresentou contínua elevação devido ao crescimento da produção e valorização das commodities e ao advento de novas leis. Como exemplo, citamos a cidade de Campos (RJ) que recebeu R$ 2,5 milhões royalties em 1995, R$ 148 milhões em 2000, R$ 550 milhões em 2004 e R$ 1,3 bilhão em 2013, não considerando ainda os efeitos redutores, em 2020, advindos da Lei 12.734/12 (Lei de Partilha), questionada no Supremo Tribunal Federal (STF) e com desfecho previsto para este ano.
A crise do coronavírus terá forte impacto na queda da arrecadação de royalties nos âmbitos federal, estadual e municipal em 2020 (vide gráfico 01). Uma sistemática de fundos para capturar e gerir a arrecadação decorrente dos royalties do petróleo seria um elemento amortecedor de quedas de arrecadação e de formação de poupança. As iniciativas atuais na implementação de fundos no Brasil são incipientes e com quase nenhum potencial para atenuar as quedas de arrecadação do petróleo. É necessário avançar mais, garantindo parcelas mais robustas para a capitalização dos fundos e políticas mais estruturadas. Em 2019, a arrecadação de royalties e participações especiais nas três esferas de governo atingiu R$ 52,4 bilhões para o petróleo e R$ 4,5 bilhões para os bens minerais. Somente para o Estado do Rio, a estimativa de queda de arrecadação ligada aos royalties e participações especiais do petróleo é da ordem de R$ 2 a 3 bilhões para 2020.
O pré-sal abre uma janela de oportunidade sem precedentes para o Brasil, mas ela existirá apenas enquanto houver demanda para petróleo e gás. A revolução energética das fontes não poluidoras já permite estimar o fim da era do petróleo e a divergência entre as opiniões de especialistas é somente na escala temporal. Corremos o risco de guardar o dinheiro debaixo do colchão e morrermos pobres, deixando o petróleo enterrado no “fundo do mar”. Associado ao desenvolvimento do sistema produtivo para o petróleo, uma concepção mais madura para implementação de fundos seria muito benéfica para o Brasil, apoiando um ciclo virtuoso na economia regional e nacional.
A alteração da lei da CFEM também impactou na elevação da arrecadação de royalties e a entrada em produção de megaprojetos de mineração e as expansões de produção beneficiaram diversos municípios mineradores, principalmente em Minas Gerais e no Pará.
A alternativa de criação de fundos municipais, apesar de incipientes, precisa ser avaliada no planejamento das prefeituras. No setor mineral surgem as primeiras iniciativas de constituição de fundos, conforme já citado neste artigo, que devem ser estimuladas.
A existência de diversas práticas exitosas no estabelecimento de fundos oriundos de receitas de royalties do petróleo mostra um bom caminho para seguir. É perfeitamente viável conciliar a exploração de recursos naturais com o desenvolvimento equilibrado e inclusivo, vide os exemplos da Noruega, Canadá, Austrália, Nova Zelândia, Zâmbia, Namíbia, Bostwana e Chile.
A criação de fundos tem um importante papel de atenuar variações negativas e reduzir a vulnerabilidade dos municípios, ressaltando que essa receita é errática, variável e finita. No setor minerário temos o exemplo dos impactos da redução da arrecadação de royalties devido à paralisação das minas na região de Mariana e Brumadinho (MG) ou, ainda, do fechamento de minas, principalmente de forma prematura como foi o caso da SAMA Mineração, em Minaçu (GO) e da Braskem, em Maceió (AL).
Os mecanismos de transparência também têm um importante papel na melhoria da qualidade da aplicação dos recursos oriundos dos royalties. Um objetivo é o desenvolvimento dos sistemas tributários dos municípios, evitando renúncias de receitas e potencializando a arrecadação. Também deve ser destacado o incremento tributário oriundo das politicas de diversificação da economia local, tornando o município menos vulnerável durante e pós-atividade de extração do petróleo e dos bens minerais. Os investimentos em infraestrutura também devem ser incentivados, impactando na competitividade e atratividade do município para receber novos investimentos.
Referências
https://www.gazetadopovo.com.br/opiniao/artigos/um-retrocesso-na-industria-de-petroleo/
https://jacobin.com.br/2019/10/o-segredo-por-tras-da-riqueza-norueguesa/
https://petrobras.com.br/pt/nossas-atividades/principais-operacoes/bacias/bacia-de-campos.htm
http://wwws.fclar.unesp.br/agenda-pos/economia/2943.pdf
https://www.folha1.com.br/_conteudo/2017/06/economia/1221084-fundecam-se-reinventa-ha-16-anos.html
https://www.bbc.com/portuguese/geral-49299120
https://cointimes.com.br/conheca-o-fundo-da-noruega-de-us-1-trilhao/
https://diariodoporto.com.br/transparencia-para-royalties-cidades-recebem-muito-e-investem-pouco/
https://www.revista-uno.com.br/numero-16/recursos-naturais-entre-bencao-e-a-maldicao/
https://www.mises.org.br/Article.aspx?id=2414
https://www.inesc.org.br/wp-content/uploads/2019/05/CFEM_v02.pdf
http://wwws.fclar.unesp.br/agenda-pos/economia/2943.pdf
https://www.gazetadopovo.com.br/opiniao/artigos/um-retrocesso-na-industria-de-petroleo/
http://www.anp.gov.br/images/DADOS_ESTATISTICOS/Reservas/Boletim_Reservas_2018.pdf
https://www.maxwell.vrac.puc-rio.br/18565/18565_5.PDF
https://jornaldebrasilia.com.br/economia/equinor-planeja-elevar-producao-de-petroleo-no-brasil/
https://diariodoporto.com.br/transparencia-para-royalties-cidades-recebem-muito-e-investem-pouco/
http://www.senado.gov.br/comissoes/CAE/AP/AP20100512_Nelson_Barbosa.pdf
http://www.econ.puc-rio.br/uploads/adm/trabalhos/files/Andre_Attilio_Brasil_Freitas.pdf
https://epbr.com.br/camara-de-ilhabela-aprova-1o-fundo-soberano-para-royalties-do-brasil/
https://esbrasil.com.br/conheca-destino-fundo-soberano/
Boa tarde.
Desculpe fazer esta pergunta no espaço desta reportagem.
Porém achei pertinente, por ser sobre petróleo também.
Vamos lá:
Tenho entendimento que o mundo consome 50 milhões de barris dia.
Depois que um determinado poço de petróleo deixa de produzir, existe algum produto para ou forma de preencher o q foi retirado ?